Реализация "майских" указов Президента Российской Федерации

Правовая основа издания указов Президента Российской Федерации

Полномочия Президента издавать указы определяются прежде всего конституционными нормами. Из 137 статей Конституции Российской Федерации непосредственно Президенту посвящены около тридцати.
Круг вопросов, по которым могут издаваться президентские указы, во многом зависит от конституционного закрепления статуса Президента. Статус Президента Российской Федерации определяется статьёй 80 Конституции Российской Федерации. В соответствии ней Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики. Как своеобразное дополнение конституционного статуса Президента можно рассматривать статью 11 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Президент наряду с другими государственными органами осуществляет государственную власть.
Подчеркнём, что названные статьи Конституции посвящены исключительно статусу главы государства. И было бы неверно считать, что эти статутные положения не ограничивают исчерпывающим перечнем полномочия Президента, предусмотренные Конституцией, как это делает, например, А.А. Котенков. Они содержат лишь характеристику конституционного назначения главы государства.
Конституция Российской Федерации прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент может издавать указы, (за исключением издания указов о введении военного или чрезвычайного положения). В настоящее время решению этой проблемы посвящено распоряжение Президента № 85-рп. В соответствии с ним при подготовке проектов актов Президента следует исходить из того, что решения Президента нормативного характера, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных и почётных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента. Отсюда изданием указов должны осуществляться следующие конституционные полномочия Президента:
1) назначение Председателя Правительства Российской Федерации (пункт «а» статьи 83);
2) принятие решения об отставке Правительства Российской Федерации (пункт «в» статьи 83);
3) назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров (пункт «д» статьи 83);
4) утверждение военной доктрины Российской Федерации (пункт «з» статьи 83);
5) назначение и освобождение высшего командования Вооружённых Сил Российской Федерации (пункт «л» статьи 83);
6) назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (пункт «м» статьи 83)
7) назначение выборов Государственной Думы (пункт «а» статьи 84);
8) роспуск Государственной Думы (пункт «б» статьи 84, часть 4 статьи 117);
9) назначение референдума (пункт «в» статьи 84);
10) приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (часть 1 статьи 85);
11) введение чрезвычайного положения (часть 2 статьи 87, пункт «б» статьи 102);
12) введение военного положения (статья 88, пункт «в» статьи 102);
13) решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (пункт «а» статьи 89);
14) награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почётных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий (пункт «б» статьи 89);
15) осуществление помилования (пункт «в» статьи 89);
16) отмена противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента России постановлений и распоряжений Правительства России (часть 3 статьи 115).
Несмотря на исчерпывающим образом определённый распоряжением Президента круг вопросов, по которым издаются указы, на практике указами оформляются также назначение судей федеральных судов, кроме судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации (пункт «е» статьи 83); формирование Совета безопасности Российской Федерации (пункт «ж» статьи 83); назначение и освобождение полномочных представителей Президента Российской Федерации (пункт «к» статьи 83); назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (пункт «м» статьи 83). Фактически указы издаются по всем предметам ведения, закреплённым Конституцией за Президентом, по которым могут быть изданы его акты.
Необходимо отметить, что перечисленные полномочия прямо закреплены Конституцией за Президентом, но они не являются исчерпывающими. Президент Российской Федерации может издавать указы и по вопросам, требующим законодательного решения (круг которых очерчен другими статьями Конституции), при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. К такому выводу пришёл Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 апреля 1996 года № 11-П. Дополнительно к этому Конституционный Суд в Постановлении от 27 января 1999 года № 2-П, причислив к статьям Конституции, определяющим полномочия Президента, статью 80, установил, что «само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона».
По нашему мнению, названные постановления Конституционного Суда, толкуют полномочия Президента издавать указы неоправданно широко. «Президент может делать только то, на что он уполномочен Конституцией и законом. Никакое расширительное толкование функций и конкретных полномочий Президента, базирующихся на его якобы особой роли как главы государства неосновательно с правовых позиций и в конечном счёте ведёт к неоправданному увеличению и без того обширных прерогатив одного органа государственной власти за счёт других».
Для того, чтобы оценить объём полномочий Президента Российской Федерации по изданию указов, необходимо рассмотреть соответствующие конституционные полномочия президентов других государств.
Во всех странах СНГ президенты наделены конституциями правом издавать собственные нормативные акты по общему правилу они называются указами и считаются подзаконными актами. Однако в некоторых случаях президенты наделены правом издавать указы, имеющие силу закона, и даже законы.
Так, статья 101 Конституции Беларуси предусматривает, что палаты парламента большинством голосов от полного состава палат могут делегировать Президенту законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов. При этом не допускается делегирование Президенту полномочий на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, её толкование, изменение и дополнение программных законов; утверждение бюджета и отчёта о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.
Президент Украины, являясь главой государства, наделён достаточно широкими полномочиями, в осуществление которых он издаёт указы и распоряжения (статья 106 Конституции Украины). Значительная часть таких актов скрепляется подписями (контрассигнуется) премьер-министра и министра, ответственного за акт и его исполнение. Кроме того, Переходные положения украинской Конституции предоставляют Президенту в течение трёх лет после вступления в силу Конституции (т.е. до 28 июля 1999 года) право издавать одобренные кабинетом министров и скреплённые подписью премьер-министра указы по экономическим вопросам, не урегулированным законами, с одновременным представлением соответствующего законопроекта в парламент. Такой указ вступает в силу, если в течение тридцати календарных дней со дня представления законопроекта (за исключением дней межсессионного периода) парламент не примет закон или не отклонит представленный законопроект большинством от его конституционного состава, и действует до вступления в силу закона, принятого парламентом по этим вопросам.
Президент Казахстана может издавать указы, имеющие силу закона, если парламент в течение месяца со дня внесения ему законопроекта, объявленного Президентом срочным, его не рассмотрит. Такой указ действует до принятия парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке. Президент Казахстана может издавать и законы, если парламент двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой палаты по инициативе Президента делегирует ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года (статья 53 Конституции Казахстана).
Издавать указы, имеющие силу закона, может и Президент Кыргызстана (статья 47 Конституции Кыргызстана). В соответствии со статьёй 68 Конституции Кыргызстана палаты парламента могут делегировать законодательные полномочия Президенту на срок не более одного года. Законодательные полномочия переходят к Президенту в случае роспуска палат парламента. В случае роспуска одной из палат Президент осуществляет законодательные полномочия только этой палаты.
Более чётко подзаконный характер президентских указов определён Конституцией Азербайджана. Широко трактуя законодательство и относя к нему также указы (статья 191), Конституция тем не менее закрепляет, что указы не должны противоречить не только Конституции и законам, но также праву и справедливости (статья 195).
Статьёй 110 Конституции Эстонии предусмотрено, что, если Государственное Собрание Эстонии не может собраться, Президент Эстонии в случае неотложной государственной необходимости имеет право издавать скреплённые подписями Председателя Государственного Собрания и Премьер-министра Эстонии указы, имеющие силу закона. Как только Государственное Собрание собирается, Президент представляет ему указы, и Государственное Собрание немедленно принимает закон об их утверждении либо отмене. Специально оговаривается, что указом Президента не могут быть введены в действие, изменены или отменены Конституция и законы.
Целесообразно обратиться также к рассмотрению конституционного закрепления полномочий издавать указы президентов других стран.
Президент Австрии издаёт декреты по вопросам регламентации внутренней структуры и деятельности государственных органов без права увеличения их личного состава и изменения подчинённости. Эти декреты издаются по получении заключения высшего совета, на две трети состоящего из судей. Полномочия по изданию декретов в определённых областях могут быть делегированы законами, намечающими принципы и направления регулирования и устанавливающими временные пределы использования такой делегации.
Президент Австрии издаёт декреты во исполнение законов, не обладая при этом властью откладывать применение самих законов, не освобождая кого-либо от их исполнения. Президент может издать декреты в силу специальной законодательной делегации по предложению соответствующего министра и в пределах этой делегации.
Ни один акт Президента Австрии не является законом и не может исполняться без контрассигнации соответствующего министра, который своей подписью берёт на себя ответственность за этот акт, в том числе пока он не будет официально опубликован.
Президент Греции может по предложению Совета Министров издавать акты, имеющие законодательную силу, но только при чрезвычайных обстоятельствах. Эти акты передаются на утверждение Палаты депутатов в 40-дневный срок, следующий за их изданием, или в течение сорока дней, считая со дня созыва этой Палаты на сессию. Если такие акты не переданы в Палату депутатов в указанные сроки или если они не утверждены ею в течение трёх месяцев со дня передачи, то они считаются недействительными.
В случае войны или мобилизации, объявленной вследствие внешней угрозы, Президент Греции может путём издания декрета, контрассигнованного Советом министров, а также в случае угрозы государственному строю и безопасности государства вследствие внутренней угрозы, путём издания декрета, контрассигнованного премьер-министром, приостанавливать действие отдельных положений Конституции.
Конституция Индии предусматривает, что Президент имеет право законодательствовать путём издания указов в то время, когда немедленное принятие парламентом закона по данному вопросу не представляется возможным. Это означает, что указы могут издаваться во время перерывов в работе парламента. В то же время Конституция определяет, что Президент должен издавать указы только с согласия Кабинета министров, и прежде всего Премьер-министра. Президентские указы имеют временное действие, поскольку они должны быть представлены на утверждение парламенту на его ближайшей сессии. Высший законодательный орган Индии вправе утвердить или отменить любой указ Президента.
Конституция Италии предусматривает, что никакой акт Президента не действителен, если он не завизирован предложившими его министерствами, которые ответственны за этот акт. Акты Президента могут иметь силу закона, если скреплены подписью Председателя Совета министров.
Президент Кореи вправе издавать указы, имеющие силу закона, в условиях экономического кризиса или угрозы национальной безопасности. Однако после их издания высший законодательный орган страны должен их одобрить или отклонить. Так, летом 1993 года была созвана внеочередная сессия южнокорейского парламента, чтобы принять решение относительно антикоррупционного указа Президента о введении системы обязательной идентификации личностей и организаций при финансовых операциях.
Все акты Президента Мексики должны быть скреплены подписью Государственного секретаря или главы административного департамента, к ведению которых относится вопрос, в противном случае указанные акты не подлежат исполнению.
В США Президент обладает полномочием издавать указы, которые называются исполнительными приказами. Это право специально не оговорено в Конституции США и возникло на основе прецедентного права. Президент США постоянно использует данное полномочие, но оно применяется главным образом в сфере деятельности федерального правительства. Президентские акты могут касаться реорганизации различных органов исполнительной власти, издания правительственных директив, определения условий труда в учреждениях, относящихся к федеральной собственности, и т. п. Некоторые акты могут вводить чрезвычайные экономические меры, такие как временное закрытие коммерческих банков или введение государственного контроля над ценами и заработной платой. Наконец, посредством своих актов Президент США оформляет свои решения по использованию военной силы в случае возникновения экстренных ситуаций.
Акты Президента США не подлежат отмене Конгрессом, но могут быть аннулированы Верховным судом США, если тот сочтёт эти акты не соответствующими Конституции. При этом на решения Верховного Суда большое влияние оказывает конкретная общественно-политическая обстановка, в условиях которой Президент издал свой указ. Так, в 1863 году, в разгар Гражданской войны между Севером и Югом, Президент Линкольн пошёл на беспрецедентное расширение полномочий главы исполнительной власти, издав Прокламацию об отмене рабства. Этот шаг Президента нашёл широкую поддержку в американском обществе, и Верховный суд ни разу не ставил под сомнение конституционность его Прокламации. Когда же в 1952 году Президент Трумэн издал указ о национализации ряда сталелитейных предприятий, то Верховный суд постановил, что этот акт противоречит Конституции, и аннулировал его. Конституция Турции предоставляет Президенту право издавать указы, имеющие силу закона, в периоды чрезвычайного положения.
Президент Финляндии имеет право издавать указы по вопросам, которые ранее регулировались административными постановлениями; уточняющие предписания об исполнении законов; о ведении государственного имущества; об организации и деятельности административных ведомств и общих учреждений. В указ не должны включаться положения, содержащие изменения закона.
Ещё более ограничены полномочия президентов издавать указы и их юридическая сила конституциями Венгрии, Польши, ФРГ.
Подчеркнём, что полномочия президентов некоторых стран издавать указы законодательного характера не следует абсолютизировать. М.Ф. Чудаков, проведя основательное исследование соответствующих президентских полномочий различных стран и президентской власти в целом, справедливо заключает, что «акты глав государств по своей природе носят подзаконный характер».
Что касается Российской Федерации, то разработчики её Конституции не скрывали, что берут за основу французскую модель организации власти, особенно в части статуса главы государства. Действительно, концептуальное влияние французской конституции на Конституцию Российской Федерации чрезвычайно велико. Это касается прежде всего концепции «президента-арбитра», стоящего над ветвями власти. Однако даже с формальной точки зрения полномочия российского президента заметно превосходят полномочия французского президента.
Так, Президент Франции может распустить Национальное собрание только в том случае, если депутаты выразили недоверие Правительству. Президент Российской Федерации наряду с этим может распустить Государственную Думу также в случае, если она троекратно отклонит предложенную им кандидатуру Председателя Правительства.
Президент Франции может сформировать Правительство только в том случае, если оно пользуется поддержкой большинства депутатов Национального Собрания. Президент Российской Федерации может сформировать Правительство по своему усмотрению.
Президент Франции может отправить в отставку Правительство только в том случае, если оно утрачивает доверие большинства депутатов.
Президент Российской Федерации может отправить Правительство в отставку, даже если Государственная Дума поддерживает его единогласно.
Президент Франции не имеет права законодательной инициативы. Президент Российской Федерации имеет это право.
Президент Франции принимает свои решения после обсуждения в Совете министров. Президент Российской Федерации свои решения ни с кем обсуждать не обязан.
Акты Президента Франции подлежат контрассигнатуре. Без подписей Премьер-министра и соответствующего министра они не вступают в силу (за исключением актов о назначении Премьер-министра, проведении референдума, введении чрезвычайного положения, назначении трети состава Конституционного совета). Акты Президента Российской Федерации издаются им единолично.
В Российской Федерации правовой основой для издания указов Президента первоначально был закон от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР». Через месяц положения этого закона об издании указов были зафиксированы в Конституции РСФСР. Но уже 1 ноября 1991 года было принято упоминавшееся выше Постановление Съезда народных депутатов № 1831-1, существенно расширившее полномочия Президента издавать указы, в том числе законодательного характера. «Очевидно, что практика делегирования Президенту права издания указов законодательного характера по вопросам экономической реформы и исполнительной власти не основывалась на прямом предписании действовавшей тогда Конституции РСФСР. Но она и не противоречила смыслу Основного Закона, поскольку в силу статьи 104 Конституции РСФСР Съезд мог решить любой вопрос, относящийся к ведению РСФСР».
21 апреля 1992 года в Конституцию были внесены изменения, в соответствии с которыми Президент мог издавать акты «по вопросам, отнесённым к его ведению». Видимо, это изменение было обусловлено Постановлением № 1831-1. А после прекращения деятельности законодательных органов Российской Федерации правом издавать указы фактически по тому же кругу вопросов, что закреплялся Постановлением № 1831-1, Президент наделил себя сам, издав Указ от 7 октября 1993 года № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». Наконец, 25 декабря вступает в силу Конституция Российской Федерации, также закрепляющая полномочия Президента издавать указы.
Отметим, что Конституция Российской Федерации разрабатывалась неконституционным органом под название «Конституционное совещание». Оно было сформировано также на основании президентского Указа - от 20 мая 1993 года № 718 «О созыве Конституционного Совещания и завершении проекта Конституции Российской Федерации» - и подготовило нужную ему редакцию Конституции. По словам С. Филатова, Президент 8 ноября 1993 года, «когда я сдавал ему готовый проект (Конституции - авт.), своей рукой внёс несколько последних поправок, в том числе и о статусе президента: он внёс дополнение, что указы Президента носят нормативный характер...» Известно также, что применительно к изданию указов (статья 90 Конституции Российской Федерации) Президент Б. Н. Ельцин слова «в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» исключил из окончательной редакции проекта Конституции. Следует отметить, что в соответствии со статьёй 35 действовавшего тогда Закона РСФСР «О референдуме РСФСР» при проведении референдума по вопросам принятия Конституции решение считалось принятым, если за него проголосовало более половины граждан, внесённых в списки для участия в референдуме. Однако в соответствии со статьёй 22 Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, утверждённое Указом Президента от 15 октября 1993 года № 1633, Конституция признавалась принятой, если за её принятие проголосовало более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании. Следовательно, для того, чтобы Конституция была принята, Президент своим указом существенно снизил необходимое для её принятия число голосов избирателей.
Таким образом, Президент Российской Федерации принял непосредственное участие не только в наделении себя широкими полномочиями издавать указы, не только в редактировании конституционных норм, имеющих отношение к изданию указов, но и в обеспечении положительного результата голосования по принятию этой Конституции. Тем самым был созданы правовые предпосылки для издания президентских указов по самому широкому кругу вопросов.